CETRI
Le 13 avril 2022, le Sri Lanka se déclarait en cessation de paiement sur l’ensemble de sa dette extérieure, sur fond de crise économique et politique d’une ampleur inédite. D’autres pays en développement auront vraisemblablement suivi l’île sud-asiatique au moment où cet article sera sorti de presse, car c’est désormais une majorité d’entre eux qui sont considérés en situation (de risque) de surendettement ou, pour utiliser une expression plus parlante, de « détresse financière » (debt distress) (Gaspar et Pazarbasioglu, 2022).
Les ingrédients de cette crise sont connus. Le double choc de la pandémie, durant laquelle les pays ont emprunté sans compter, et de la guerre en Ukraine s’est produit dans un contexte d’endettement déjà considéré comme « désastreux » – la conjoncture financière mondiale depuis 2013-2014 ayant incité acteurs privés et publics à s’endetter lourdement (Cnuced, 2020). Les fuites de capitaux depuis 2020 et le relèvement des taux d’intérêt par les autorités monétaires occidentales en 2022 ont encore renchéri le remboursement des dettes libellées en dollars, qui accaparent désormais des portions considérables des budgets nationaux, au détriment de dépenses publiques cruciales.
Les contributions rassemblées dans cette livraison d’Alternatives Sud s’intéressent à un aspect spécifique de ces situations de surendettement de pays pauvres et émergents : la « conditionnalité », soit les ajustements de politique économique exigés par les institutions financières internationales (IFI) – le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale en particulier – aux pays qui sollicitent leur aide.
Cette conditionnalité économique, que nous distinguons des autres types de conditionnalité politique (démocratique, environnementale, migratoire, etc.) dans le cadre de cet Alternatives Sud, fait l’objet d’intenses controverses depuis le début des années 1980 et le démarrage des « programmes d’ajustement structurel ». Il lui a été reproché d’être idéologiquement orientée par une vision néolibérale de l’économie, de nier la souveraineté des États en matière de politique économique, de véhiculer les intérêts des pays développés et de contribuer à l’augmentation de la pauvreté et au creusement des inégalités (Toussaint, 2022).
Conjuguées aux crises financières de 1998 et de 2008, ces critiques ont amené les institutions financières internationales à « réviser » les conditionnalités, en réduisant parfois leur nombre, en les renommant, en les rendant plus « flexibles », en les subordonnant à « l’appropriation » par le pays bénéficiaire, à la « réduction de la pauvreté » et aux « objectifs de développement durable ».
À l’heure où les programmes de restructuration des dettes se multiplient, jusqu’à quel point ces reformulations ont rompu avec l’orthodoxie néolibérale ? Dans quelle mesure des marges de manœuvre nationales ont-elles été restituées aux États du Sud dans la définition de leurs stratégies de développement ? À quelles conditions un système international de redistribution des richesses peut-il s’articuler avec la préservation d’une autonomie de décision économique pour les pays « bénéficiaires » ?
Hauts et bas de la conditionnalité
S’il n’est pas le seul acteur international à y recourir, le FMI a joué et joue toujours un rôle primordial dans l’instauration d’un régime international de la conditionnalité économique. Concrètement, la conditionnalité du FMI renvoie d’une part à la conception d’un programme de réformes économiques, rédigé par le pays candidat emprunteur dans une « lettre d’intention », d’autre part à des instruments de mesure des progrès accomplis dans la réalisation de ce programme – « mesures préalables », « critères de réalisation », « objectifs quantitatifs », « repères structurels » –, la plupart des financements du FMI étant décaissés de manière échelonnée et subordonnés à la réalisation de mesures concrètes (FMI, 2022). Les programmes sous-tendant les prêts du FMI visent officiellement deux objectifs : le rétablissement de la balance des paiements (ou équilibre macroéconomique) du pays demandeur et le remboursement du prêt en question, afin de sauvegarder les ressources du Fonds.
Genèse de la conditionnalité
Cet accent sur les problèmes de balance des paiements est indissociable du rôle attribué au FMI lors de la conférence de Bretton Woods (1944), dans la construction d’un système de coopération monétaire capable d’assurer la stabilité d’une économie mondiale tournée vers le libre-échange. L’expansion continue des transactions commerciales entre les pays exigeait une stabilité des taux de change entre des devises librement convertibles. Les prêts de la nouvelle institution multilatérale devaient aider les pays temporairement déficitaires à restaurer leurs équilibres macroéconomiques sans recourir aux mesures unilatérales – guerres monétaires et restrictions commerciales – qui avaient débouché sur la grande dépression des années 1930.
Deux visions s’affrontaient néanmoins dans la définition de la fonction de ces prêts : celle de Keynes, côté anglais, pour lequel les devises de la nouvelle réserve internationale devaient être accessibles aux pays en difficulté de manière plus ou moins automatique, préserver leur capacité à mener des politiques expansionnistes tournées vers le plein-emploi et faire peser l’effort de l’ajustement sur les pays excédentaires ; celle de White, côté états-unien, pour lequel les prêts devaient être strictement conditionnés à des engagements du pays emprunteur à mettre en œuvre un programme de stabilisation tourné vers la réduction de ses importations et la lutte contre l’inflation (Lenain, 2004 ; Carvalho, 2009). La victoire du plan White en 1944 scella l’avènement d’une conditionnalité conforme aux intérêts économiques et financiers de la nouvelle puissance mondiale. [1]
Jusqu’à la fin des années 1970, le FMI intervint essentiellement pour soutenir les pays occidentaux en difficulté. Mais son utilité auprès de ces derniers sera remise en cause par la décision états-unienne de mettre fin à la convertibilité du dollar, qui entraîne la généralisation des changes flottants et le développement de marchés de capitaux permettant aux pays de se financer sans recourir au Fonds. L’apparition de crises financières à répétition dans les pays en développement dans les années 1980, ainsi que les transitions économiques des pays ex-socialistes, vont fournir au FMI de nouvelles missions, moyennant une modification en profondeur de la nature et des modalités de la conditionnalité.
Dans la perception des administrateurs du FMI, les crises de surendettement des pays latino-américains et africains ne sont pas seulement dues à des déséquilibres macroéconomiques temporaires mais à des distorsions profondes dans les structures mêmes de leurs économies. [2] Ces distorsions seraient le résultat d’interférences de l’État qui, en réglementant et en subventionnant à tort et à travers, cherche surtout à garantir des rentes à des groupes d’intérêts au détriment de l’activité économique générale (Valette, 1994). Elles appelleraient donc selon le FMI un ensemble de réformes allant au-delà de la correction des déséquilibres conjoncturels, pour viser une libéralisation en profondeur de l’économie : fin du contrôle des prix sur les différents marchés, privatisation des entreprises publiques, déréglementations, baisse des tarifs douaniers.
Le passage à une conditionnalité « structurelle » est présenté par le FMI, mais aussi la Banque mondiale, comme une nécessité dictée par la gravité des déséquilibres des pays faisant appel à leur aide. Il est surtout le résultat de deux évolutions. La première est d’ordre idéologique : dans la foulée des victoires politiques néolibérales (Reagan et Thatcher), les économistes orthodoxes ont renforcé leurs positions au sein des IFI et imposé le paradigme néoclassique selon lequel le marché, soit la « liberté concurrentielle », est le meilleur moyen d’aboutir à une allocation efficiente des ressources et à « l’optimum social ». Les crises ne seraient pas tant dues à des chocs externes (choc pétroliers, baisse de la demande mondiale) qu’à des mauvais choix internes, aux politiques économiques interventionnistes mises en œuvre durant les années 1970 (Glover, 1990). La seconde est d’ordre géopolitique : le caractère intrusif des nouvelles mesures est rendu possible par le fait que les pays du Sud ont peu de pouvoir au sein du FMI et qu’ils se retrouvent isolés face à un front relativement uni de créanciers privés et publics du Nord. [3]
D’instrument visant à corriger des déficits extérieurs conjoncturels et à garantir le remboursement des créanciers, la conditionnalité est devenue un levier au service du projet politique de l’intégration des pays en développement à l’économie mondiale dans les termes très libéraux du « consensus de Washington » (discipline macroéconomique, libéralisation interne, libéralisation externe). Les États en développement doivent réorienter leurs appareils productifs vers les marchés étrangers, s’ouvrir aux importations et aux multinationales, miser sur l’investissement privé extérieur dans les secteurs où ils ont un « avantage comparatif » (les ressources naturelles et le travail bon marché).
Au début des années 1990, la mondialisation des flux financiers rendue possible par les nouvelles technologies amène le FMI à ajouter l’ouverture aux marchés internationaux de capitaux à la liste de ses conditionnalités. La libéralisation financière est censée permettre une allocation globale du capital plus efficiente, des pays industrialisés « riches en capitaux » vers les pays en développement « pauvres en capitaux », ce qui réduirait le coût du capital et stimulerait l’investissement, la croissance, l’emploi et les niveaux de vie dans ces derniers (Fischer, 1998).
Mises en cause de la conditionnalité, promotion de « l’appropriation »
Faut-il revenir sur le bilan social désastreux des programmes d’ajustement structurel, que les IFI elles-mêmes finiront par admettre ? [4] La contestation de la conditionnalité économique du FMI et de la Banque mondiale démarre dans la foulée des premiers programmes, au milieu des années 1980. L’opposition est d’abord sociale et populaire – elle prend régulièrement la forme d’émeutes de la faim, dont certaines seront réprimées dans le sang – et dans une moindre mesure gouvernementale – nombre de ministres se plaignent officiellement du degré d’ingérence économique du Fonds, certains gouvernements (Pérou, Brésil, Nigeria) vont jusqu’à rompre temporairement les négociations ou interrompre/limiter le service de la dette, (Boughton, 2001). Des préoccupations s’expriment aussi depuis les agences onusiennes dédiées aux enjeux sociaux du développement – OIT, PNUD, OMS, Cnuced, Unicef… [5]
Il faudra néanmoins attendre la crise asiatique de 1997, qui se déploie parmi des pays émergents cités comme des modèles de l’intégration financière réussie, la montée en puissance de la société civile « altermondialiste » et la critique théorique des décalages entre le modèle néoclassique et les économies en développement « réellement existantes » (travaux de Joseph Stiglitz, Dani Rodrik, etc.) pour que les IFI admettent que le « package » de réformes qu’elles dispensent depuis deux décennies mérite d’être révisé. Pour autant, le diagnostic dominant est que les ratés de la libéralisation ne sont pas tant dus à des failles de la théorie qu’aux défaillances multiples des institutions locales et au manque d’« engagement » des gouvernements en faveur des réformes économiques, soit à la faiblesse de l’« appropriation ». Dit plus simplement, « les prescriptions sont appropriées, mais le patient ne veut pas prendre son remède » (Berg, 1999).
Le « nouveau » modèle global formulé en 1999 par le président de la Banque mondiale se traduit par un élargissement de la réforme à des domaines institutionnels, politiques et sociaux antérieurement négligés par les créanciers. La mise en place d’une « bonne gouvernance », soit de systèmes juridiques, fiscaux et bancaires « solides », « prévisibles », « transparents », est désormais envisagée comme un prérequis pour le bon fonctionnement des marchés. Il faut faire les choses dans l’ordre, de manière à donner des garanties à l’investissement privé, en particulier étranger. Ces réformes vont de pair avec une réhabilitation partielle de la dépense publique dans les domaines de la sécurité sociale, de la santé et de l’éducation. Une évolution qui a parallèlement l’avantage de donner un contenu au nouveau discours de légitimation des IFI, qui placent désormais leurs programmes sous l’objectif de « la lutte contre la pauvreté ».
Entre révision et aggiornamento
L’évolution du contexte international au début du nouveau millénaire conduit les IFI à mettre en débat la forme et le contenu de la conditionnalité. Ce contexte est d’abord marqué par la « crise d’identité » que connaît l’institution au milieu des années 2000. Ses réponses déflationnistes à la crise asiatique sont réputées avoir aggravé le mal, tandis que la croissance des émergents et le boom des matières premières réduisent son importance stratégique. Plusieurs pays émergents (Argentine, Brésil, Colombie, Turquie) ont profité de la hausse de leurs recettes d’exportation pour accumuler des réserves de devises, rembourser anticipativement le FMI [6] et se libérer de la conditionnalité, tandis que la coopération financière grandissante de la Chine en Afrique affaiblit le cartel des donateurs occidentaux et desserre la contrainte de la conditionnalité.
Un long et laborieux processus de révision est entamé en 2002 par le FMI, qui débouche sur une série de documents définissant les contours d’une nouvelle approche de la conditionnalité, caractérisée par la sélectivité (ou « parcimonie ») des conditions – elles doivent être recentrées sur les domaines « critiques » pour la réussite des programmes relevant de la responsabilité du Fonds –, par la « transparence » et « l’impartialité ». Les conditions doivent être « taillées sur mesure » (well tailored) en fonction des besoins des pays, favoriser « l’appropriation » et être davantage « focalisées sur la réduction de la pauvreté » (FMI, 2011). La Banque mondiale va encore plus loin, en renonçant au concept de « conditionnalité » dans les nouveaux instruments d’aide budgétaire – les « financements à l’appui des politiques du développement » (Development policy financing - DPF) – qui remplacent les programmes d’ajustement structurel à partir de 2004.
Cette révision va ensuite toucher le contenu de la conditionnalité, dans la foulée de la grande crise de 2008-2009. La « grande récession » a un effet ambivalent sur le FMI. D’une part elle permet à l’institution de réémerger au sein du système financier international. Le Fonds se voit effectivement attribuer un rôle central par le G20 dans la réponse collective à la crise mondiale de 2008 : ses ressources sont revues à la hausse, ses missions d’aide et de supervision redynamisées et de nouvelles facilités de crédit sont créées, notamment vers les pays à faible revenu touchés par les retombées de cette crise de pays riches. [7] D’autre part, cette crise amène les institutions internationales à remettre en question certaines dimensions de la théorie économique néoclassique qui guide leurs interventions depuis le début des années 1980.
Les réponses budgétaires et monétaires expansionnistes face à la crise qu’ont privilégiées les pays riches et émergents contribuent effectivement à la cristallisation d’une évolution doctrinaire latente au sein des institutions de Bretton Woods depuis la crise asiatique. Le cadre macroéconomique de l’ajustement est reconsidéré : « la lutte contre l’inflation et une rigoureuse politique d’austérité ne sont plus des fins absolues mais doivent être compatibles avec d’autres objectifs tels que la croissance, la création d’emplois et la protection sociale. Des contrôles portant sur les mouvements de capitaux peuvent parfaitement se justifier » (Vallée, 2016). Sous la houlette de l’économiste en chef du FMI, le rôle macroéconomique des stabilisateurs automatiques (maintien de la demande via les transferts sociaux) et des politiques contre-cycliques en temps de crise est réhabilité (Blanchard, 2010).
L’aménagement par les gouvernements d’un « espace fiscal » les autorisant à mener ces politiques de relance est désormais crucial. Alors que le dogme de l’austérité semble ébranlé, l’aménagement d’un tel espace ne dépend plus seulement de la limitation de la dépense publique. [8] L’accent est parallèlement mis sur l’amélioration de la mobilisation des ressources fiscales nationales. Et il n’est pas seulement question de modernisation des administrations fiscales pour améliorer les taux de recouvrement : un nouveau cap est franchi dans l’hétérodoxie économique en 2014, lorsque le FMI semble rompre avec la théorie du ruissellement pour recommander une plus grande progressivité de l’impôt, mais aussi une augmentation des taxes sur les biens de luxe, le capital et les biens immobiliers, afin de financer la lutte contre la pauvreté, investir dans la santé et l’éducation (donc la croissance de demain), soutenir l’activité (Leterme, 2019 ; FMI, 2017).
La Banque mondiale emprunte le même mouvement apparent en faveur de l’imposition progressive, tout en mettant un bémol à la lutte contre les inégalités. Une forte inégalité est certes problématique à plus d’un titre, mais l’objectif de l’amélioration absolue des conditions économiques et sociales des 40% les plus pauvres, qui dépend in fine de la croissance globale, doit l’emporter sur celui de la réduction des inégalités… qui demeure néanmoins souhaitable (Banque mondiale, 2013).
La conditionnalité à l’ère des crises
La crise financière de 2008 a donc permis au FMI de revenir dans le jeu, notamment dans le cadre de la crise des dettes souveraines européennes. Son engagement auprès des pays en développement s’accroît après 2014, suite à la chute durable des prix des produits de base sur les marchés internationaux, tandis que plusieurs émergents doivent s’en remettre à l’institution vers la fin des années 2010, sur fond d’endettement public et privé massif auprès des marchés financiers (Kose et al., 2021 ; FMI, 2016 ; 2019). C’est le cas du Maroc, de la Colombie, de l’Équateur et surtout de l’Argentine qui contracte en 2018 le plus grand prêt de l’histoire du FMI (58 milliards de dollars).
Le choc macroéconomique entraîné en 2020 par la pandémie amplifie les interventions des IFI dans les pays pauvres et émergents. Des aides financières d’urgence sont débloquées pour plus de quatre-vingts pays, de nouveaux accords de prêts sont conclus (FMI, 2020). Par ailleurs le Fonds et la Banque mondiale jouent un rôle moteur dans l’adoption par le G20 d’un moratoire (l’« Initiative de suspension du service de la dette »), qui a suspendu durant vingt mois le paiement du service de la dette de quarante-huit pays, afin qu’ils puissent « concentrer leurs ressources sur la lutte contre la pandémie »… mais aussi pour « protéger les marchés internationaux de capitaux contre le risque de défauts en série » (Nations unies, 2020 ; Banque mondiale, 2022). À souligner toutefois qu’aucune de ces deux institutions n’a accepté de suspendre le paiement de ses propres créances.
Dans quelle mesure ce regain de mobilisation financière des IFI a-t-il été assorti d’une nouvelle approche de la conditionnalité, en phase avec l’ambition rénovatrice affichée depuis le tournant du millénaire ?
Poursuite de l’austérité
Force est de constater que la relativisation des bienfaits de l’austérité par le FMI est… toute relative. Une étude systématique d’Oxfam a révélé que 85% des 107 « prêts covid » accordés avant mars 2001 étaient assortis d’« encouragements » à adopter des politiques d’austérité « une fois la pandémie passée » et que, durant les douze mois suivants, 87% des vingt-trois prêts octroyés à des pays à revenu faible ou moyen avaient été conditionnés à l’adoption de mesures d’austérité (Oxfam, 2022).
Comme le montrent Isabel Ortiz et Matthew Cummins dans cet Alternatives Sud, les neuf années d’ajustement budgétaire (2010-2019) ayant succédé aux courtes phases d’augmentation des dépenses en réponse à la crise de 2008 se sont traduites par des mesures socialement dévastatrices, sous les recommandations du FMI la plupart du temps : réduction de la masse salariale publique, réformes de la sécurité sociale et des systèmes de santé, rétrécissement de l’aide sociale, suppression des subventions sur les produits de base, augmentation des taxes sur la consommation et privatisations. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, les politiques d’austérité particulièrement brutales adoptées dès 2021 et renforcées en 2022 devraient entraîner une aggravation de la pauvreté et des inégalités, à l’opposé des objectifs progressistes affichés par les jumelles de Bretton Woods.
Les conséquences seront, une nouvelle fois, particulièrement douloureuses pour les femmes. « De nombreuses conditions associées aux accords du FMI font bien plus qu’ignorer la dimension de genre : elles opèrent activement dans un sens qui impacte les femmes plus défavorablement que les hommes » démontre Jayati Gosh dans cet Alternatives Sud. S’il est vrai que les préoccupations de genre sont désormais intégrées dans les programmes, elles prennent généralement la forme de mécanismes ciblés, qui sont loin de compenser les effets délétères des mesures d’austérité globales sur les conditions des femmes, étant donné les rôles productifs et reproductifs distinctifs qui sont les leurs. « Malgré les déclarations de la direction du FMI, aucune leçon n’a été tirée des expériences d’ajustement antérieures et des connaissances engrangées quant aux impacts différenciés selon le genre » conclut Gosh.
Ortiz et Cummins rappellent que les mesures fiscales régressives sur les produits essentiels – fin des subventions ou augmentation de la TVA – sont un facteur majeur de la croissance des contestations populaires entre 2010 et 2019. [9] Les mobilisations se sont plus particulièrement intensifiées au cours de l’année 2019, notamment en réaction aux mesures prévues dans les accords négociés avec le FMI, avant de retomber avec la pandémie et ses restrictions, pour ensuite renaître en 2021 et augmenter en 2022.
Cette contestation a parfois eu des conséquences politiques importantes, au-delà des revendications sociales de départ. Elle a pu déboucher sur des évolutions démocratiques majeures (au Chili), mais a le plus souvent entraîné un durcissement des régimes autoritaires. Nous accordons une place particulière dans cet Alternatives Sud au cas du Soudan, dont le processus de transition démocratique a été déstabilisé par le renchérissement des produits de base exigé par le programme du FMI, engendrant une crise politique qui a contribué à la confiscation du pouvoir par les militaires.
Poursuite de la libéralisation
Au-delà des pressions à la baisse sur les dépenses publiques, la conditionnalité des institutions de Bretton Woods n’a pas délaissé les exigences de réforme structurelle orientées vers la libéralisation des systèmes économiques et financiers. Sushovan Dhar met ce tropisme en évidence dans le contexte du secteur agricole indien. Entamée en 1991 dans le cadre d’un ajustement structurel négocié avec le FMI, la libéralisation de l’agriculture indienne est à l’origine d’une crise agraire profonde, qui s’est notamment manifestée par l’explosion du nombre de suicides en milieu rural.
Ce désastre humanitaire n’empêche pourtant pas les IFI de pousser le gouvernement indien à poursuivre les réformes de 1991, notamment la déréglementation complète du système de commercialisation des produits agricoles et la suppression du mécanisme de prix garanti. La menace que représente cette dernière mesure est à l’origine des grandes manifestations d’agriculteurs qui ont débouché en décembre 2021 sur l’abrogation de trois lois agricoles controversées adoptées en 2020.
L’activisme réformateur de la Banque mondiale n’a donc pas disparu. La crise sanitaire a même été considérée comme une opportunité par la Banque pour promouvoir son agenda pro-marché dans le cadre de son appui à la reprise économique. Son président ne s’en est pas caché lors du G20 de mars 2020 : « Les pays devront appliquer des réformes structurelles pour récupérer plus rapidement et susciter la confiance quant à la force de la reprise. Nous travaillerons avec ces pays connaissant des obstacles tels que des régulations, des subventions, des régimes de licence, des protections commerciales, des procédures excessives, en vue de favoriser les marchés, les choix et une croissance plus rapide pendant la reprise ». [10]
D’après le réseau de « The Reality of Aid » dans cet Alternatives Sud, les « financements à l’appui des politiques du développement » (DPF) n’ont que nominalement abandonné la conditionnalité : celle-ci survit à travers l’existence de préconditions (les « mesures préalables ») à l’obtention des prêts qui demeurent globalement orientées vers les privatisations, la dérégulation et la libéralisation.
Plus particulièrement, les mesures préalables de la majorité des DPF accordent une place importante à l’augmentation de la participation des acteurs privés à la fourniture de services publics (par voie de partenariats publics-privé ou de privatisations) et à l’amélioration du climat des affaires (Mariotti, 2021). Si l’existence d’un environnement propice à la création, au développement et à la formalisation de petites et moyennes entreprises est effectivement souhaitable, nombre de mesures contenues dans les DPF visent surtout à créer des conditions fiscales, juridiques et sociales attractives pour les investisseurs étrangers.
Ce faisant, les DPF conjuguent leur pression normative à celle du classement Doing Business, dont les recommandations en matière de dérégulation du droit du travail ont durant de longues années été dénoncées par le monde syndical. [11] On n’est dès lors pas surpris d’apprendre, sous la plume du réseau Reality of Aid, que les mesures préalables du prêt DPF à l’Indonésie ont explicitement encouragé le gouvernement à adopter la très contestée « loi omnibus », qui vise à « attirer les investissements et libéraliser le commerce » pour dynamiser l’économie indonésienne. Une quête de compétitivité qui implique, outre une ouverture de l’ensemble des secteurs économiques aux opérateurs étrangers, la fragilisation du statut des travailleurs, l’affaiblissement des protections légales des communautés indigènes et la révision à la baisse des normes de protection environnementale.
Au-delà de leurs conséquences sociales et environnementales, les conditionnalités des IFI continuent à inscrire les États dans une trajectoire d’intégration indifférenciée dans la mondialisation, consistant essentiellement à « améliorer le cadre institutionnel et physique » pour faire fonctionner les marchés dans le cadre des avantages comparatifs existants, en contradiction à bien des égards avec le modèle d’État « stratège » et les politiques de diversification économique active, en cours de relégitimation théorique depuis la grande récession (Stiglitz et Lin, 2013).
L’accent maintenu sur la « bonne gouvernance » paraît méconnaître les recherches des années 2000 qui démontrent que les caractéristiques institutionnelles des pays en développement ayant le mieux réussi leur décollage économique (capacité de coordination-anticipation des États) ne sont pas celles promues par la Banque mondiale (transparence, marchés ouverts, respect des règles formelles) (Meisel et Ould Aoudia, 2008).
L’enjeu renouvelé de la souveraineté économique
La majorité des contributeurs et contributrices à cet Alternatives Sud relèvent le problème du déni de souveraineté économique que continuent à poser les conditionnalités pour les pays engagés dans des programmes du FMI et de la Banque mondiale. À ce sujet, la stratégie discursive des IFI emprunte deux registres apparemment contradictoires : la rhétorique de l’appropriation met en scène une dévolution de la souveraineté aux États (« remis dans le siège du pilote » pour paraphraser un ancien directeur de la Banque mondiale), mais les politiques « solides » (sound policies) relèvent d’une rationalité économique universelle non sujette à débat. L’appropriation vise donc la construction d’un consensus politique interne en faveur des réformes libérales pré-écrites plutôt que la mise en œuvre d’un débat public authentique en matière de choix de développement économique.
Cet état de chose est d’autant moins acceptable au regard du discrédit de l’expertise économique des IFI et de la mobilisation, depuis une quinzaine d’années, du principe de « marges de manœuvre nationales » par les représentants des émergents au sein des débats économiques internationaux. De fait, la conditionnalité conjugue ses effets avec ceux des « disciplines » inscrites dans les accords bilatéraux et multilatéraux de commerce et d’investissement, qui ont fortement réduit la variété des instruments politiques (subventions et protections) permettant de conduire des stratégies sélectives d’intégration aux marchés internationaux (Trasher, 2021).
Le rôle de la Commission européenne dans ce grignotage de l’espace politique des pays en développement n’est pas anodin, à travers les « Accords de partenariat économique » signés avec les pays africains, ou encore les « réformes de l’environnement des affaires » (inspirées du Doing Business de la Banque mondiale) promues dans le cadre de l’aide communautaire.
À travers le rétrécissement de la souveraineté économique, la conditionnalité actualise un rapport néocolonial entre nations. En dépit des réformes des années 2000, le poids des représentants des pays du Nord dans les IFI leur donne un pouvoir asymétrique dans la sélection des réformes et l’évaluation des « progrès accomplis » en matière de bonne gouvernance économique. L’utilisation de ce pouvoir est, inévitablement, soumise à des intérêts géopolitiques : les pays financés seront traités plus ou moins sévèrement, des aides ou des allègements de dette leur seront accordés, en fonction de leurs relations stratégiques avec les pays occidentaux et les États-Unis en particulier. Cette dimension de politique étrangère a pour corollaire l’ouverture de marges de négociation pour les pays bénéficiaires, qui peuvent, dans certaines conditions, amener les bailleurs de fonds à « faire comme si » les conditions pour tel ou tel déboursement étaient bien remplies.
Au-delà de ces jeux d’acteurs, force est de reconnaître que l’idée selon laquelle les IFI « imposent » des réformes néolibérales à des gouvernements récalcitrants ne reflète plus que partiellement la réalité. Comme les auteurs et autrices de cet Alternatives Sud l’indiquent à propos de l’Inde, de l’Indonésie ou de l’Afrique du Sud, les conditionnalités sont de plus en plus « homegrown », soit façonnées par les autorités nationales elles-mêmes. On peut voir, au moins en partie, dans cet « auto-ajustement », le résultat de trente ans de promotion des agents « pro-réformes » dans les appareils politiques et administratifs du Sud par les bailleurs de fonds (Whitfield, 2009).
Au-delà de la conditionnalité
D’aucuns ont cru voir dans le développement récent d’une coopération financière entre pays émergents les prémisses d’une alternative progressiste aux institutions de Bretton Woods. L’examen critique qu’en fait Patrick Bond à partir du cas de l’Afrique du Sud est cependant sans appel. La Banque et le Fonds monétaire des BRICS (la « Nouvelle banque de développement » et l’« Arrangement de réserve contingente ») lancés en 2014 reproduisent les normes financières de la Banque mondiale et du FMI, dans une logique « sous-impériale » de construction d’hégémonies régionales alignées sur le capitalisme global.
Quant aux prêts de la Chine aux pays à faible revenu, en forte croissance entre 2010 et 2019, pour ce que l’on en sait [12], s’ils ne comportent pas de conditionnalités au sens traditionnel de réformes économiques libérales, ils n’en sont pas moins assortis de conditions proprement politiques – des clauses prévoient l’obligation de remboursement immédiat en cas d’action du pays emprunteur préjudiciable aux intérêts « d’une entité chinoise » ou de « changements politiques ou légaux significatifs » (Gelpern et al., 2021). [13]
Les auteurs et autrices ayant participé à cet Alternatives Sud plaident pour l’annulation des conditionnalités économiques associées aux prêts accordés aux pays pauvres et en développement. La conditionnalité étant elle-même le symptôme d’une dépendance financière, sa mise en cause est indissociable d’un questionnement des mécanismes internationaux de l’endettement.
Au-delà de la nécessité d’annulation et de restructuration massives de la dette des pays en développement – les programmes d’austérité ne sont tout simplement pas compatibles avec les politiques transformatrices qu’exigent les crises multiples –, il y a urgence à définir un nouveau cadre de coopération multilatérale permettant de financer les objectifs de développement durable, sans plonger les pays récipiendaires dans le surendettement vis-à-vis de créanciers publics ou privés.
Les recettes que la transition socio-environnementale mondiale exige de mobiliser sont gigantesques, a fortiori dans un contexte d’endettement historique, mais des gisements de ressources financières demeurent sous-exploités. [14] Une révolution fiscale globale s’impose dès lors, qui mette un terme à l’évasion, accentue la pression fiscale sur les acteurs financiers, renforce la progressivité de l’impôt dans les régions en développement et relève les contributions publiques des États riches au financement du développement. Les transferts de richesses considérables que suppose la prise en charge partagée des défis mondiaux exigent de passer du paradigme de l’aide au paradigme de l’investissement public mondial, qui demande que chaque pays contribue en fonction de ses moyens au financement de biens publics mondiaux dont la sauvegarde bénéficie à l’ensemble de l’humanité (Glennie, 2020).
Le statut des pays récipiendaires de transferts internationaux s’en trouverait renforcé. Ils ne recevraient plus les ressources en qualité de « clients » d’une banque ou de « bénéficiaires » de la bonté des pays riches, mais en tant que participants de plein droit à un système international de justice redistributive, en fonction de leurs capacités de financement propres et de leurs besoins de développement. Un statut d’ayant-droit qui préserverait le droit souverain des nations de choisir leurs stratégies de développement socioéconomique, mais qui impliquerait la responsabilité d’inscrire celles-ci dans le cadre d’une répartition équitable des efforts liés à l’ajustement environnemental global.
