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En 1999 se iniciaron las negociaciones para un acuerdo de asociación birregional entre la Unión Europea y los países del Mercado Común del Sur (Mercosur) sobre la base de tres pilares: diálogo político, cooperación y comercio. Finalmente, 20 años después se alcanzó un “acuerdo en principio” en el pilar comercial y, unos meses más tarde, se cerraron los pilares del diálogo político y cooperación para el desarrollo. A cambio de la apertura del mercado, los países del Mercosur solamente obtenían la garantía de ciertas cuotas de importación. Así y todo, la resistencia en Europa, especialmente del sector agrícola, como también los reparos en política climática, obligaron a renegociar el acuerdo.
Durante las seis rondas de negociaciones previas al nuevo texto acordado en 2024 entre ambas regiones, la situación global cambió sustancialmente. La UE se enfrentó cada vez más a sus dependencias externas, provocadas, en buena medida, por un proceso de globalización en crisis. Estas dependencias han sido evidentes en áreas como la energética (respecto de Rusia), seguridad (respecto de Estados Unidos, dado su rol preponderante en la Organización del Tratado del Atlántico Norte) y tecnología (respecto de China). Ante estos desafíos, la UE busca potenciar su autonomía y trata de reposicionarse como una «potencia intermedia» en un mundo geopolítico cada vez más polarizado. En tal contexto, América Latina volvió a ser foco de atención, en tanto se trata de un subcontinente rico en materias primas que concentra la mayor parte del litio necesario para la fabricación de baterías y que, además, tiene mucho que ofrecer, desde tierras raras hasta energías renovables para la producción de hidrógeno verde. Incluso se redescubrieron raíces culturales en la búsqueda de trabajadores cualificados, porque la integración es más fácil cuando hay similitudes en términos de valores y religión.
Fue así como América Latina recibió una gran atención, no solamente de Estados Unidos y China, sino también de la UE. La región cobró una renovada confianza en sí misma, y Brasil –como pieza central de todos los esfuerzos de cooperación– tomó claramente la batuta desde que Luiz Inácio Lula da Silva asumió como presidente. Ahora ha logrado concluir el acuerdo comercial de más larga negociación del mundo, lo que subraya su liderazgo global y regional. El acuerdo alcanzado puede verse, además, como un medio para garantizar la cohesión del bloque regional, en especial ante las amenazas de retirada del Mercosur por parte del presidente argentino Javier Milei. Fue finalmente una refutación a la afirmación de que el Mercosur era incapaz de concluir con éxito las negociaciones, lo cual socavaba su credibilidad.
Sin embargo, algunas partes del acuerdo siguen siendo opacas. Queda claro que las demandas de mayor transparencia y participación de parte del movimiento sindical y social del Mercosur no fueron atendidas. Aun así, según el gobierno brasileño, el contenido de todos los capítulos ha sido plenamente negociado y acordado. Ahora, el texto del tratado se está revisando y está siendo traducido legalmente para luego ser firmado y posteriormente ratificado. En el caso de la UE, la ratificación del apartado comercial del tratado recaerá el Consejo Europeo por mayoría calificada. El acuerdo en su conjunto debe ser aprobado por los Parlamentos nacionales de los 27 Estados y en el caso de Bélgica, de sus parlamentos regionales.
Lo que se sabe es que la oferta de la UE de abrir el comercio de bienes permanece esencialmente sin cambios con respecto a la versión del acuerdo aprobada en 2019. No se ha ampliado el acceso al mercado para bienes de exportación claves del Mercosur. Productos como la carne, el arroz, el azúcar, la miel, el etanol y el jugo de naranja, que representan la mayor parte de la canasta exportadora del bloque sudamericano, siguen sujetos a cuotas de importación que en la mayoría de los casos tienen la misma magnitud que en 2019. Por lo tanto, la mejora en el acceso al mercado europeo no puede haber sido la razón decisiva del sorprendente acuerdo. Es más probable que los acuerdos sobre lo que el gobierno de Lula llama el «paquete Brasilia» fueran cruciales. En este contexto, cabe destacar tres innovaciones esenciales.
Primero: se ha modificado el capítulo sobre comercio y desarrollo sostenible. Los requisitos ambientales del Protocolo Adicional presentado por la UE en 2023 han sido eliminados y limitados a exigir el cumplimiento de compromisos internacionales existentes, como el Acuerdo de París y el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Se introdujo el concepto de responsabilidad común pero diferenciada, así como la obligación de que las medidas de política ambiental no constituyan obstáculos innecesarios al comercio. En consonancia con la reacción del gobierno de Lula da Silva al protocolo europeo, se reivindica la soberanía de los países mercosureños en la certificación del cumplimiento de la normativa ambiental en el proceso productivo.
El acuerdo sobre «cadenas de valor sostenibles para la transición energética» también abrió nuevos caminos. Prevé la posibilidad de restringir la exportación de minerales críticos para la transición energética con el objetivo de aumentar la creación de valor local. Al hacerlo, el Mercosur está enviando una señal de que no solo quiere ser un exportador de materias primas, sino que también exige el derecho al desarrollo, al empleo y a la (re)industrialización.
En segundo lugar, se ha incrementado la protección del sector automotriz del Mercosur respecto a las disposiciones negociadas en 2019. Los plazos para la liberalización del comercio se amplían de 15 a 18-30 años, dependiendo del nivel de innovación de los vehículos. Además, una nueva cláusula permite suspender las importaciones libres de impuestos por hasta cinco años sin compensación si afectan las ventas de la industria automotriz local. La atención se centra aquí en proteger los puestos de trabajo. Además, se introdujo un capítulo inédito que regula la compensación por las concesiones otorgadas. Esto se aplica a los casos en que las subvenciones distorsionan la competencia y reducen las ganancias de una parte contratante. El arbitraje debe decidir sobre el alcance del deterioro y las medidas correctivas apropiadas.
En tercer lugar, hay otra innovación significativa: se refiere a la atenuación de las obligaciones de liberalizar las compras del sector público. En el caso de Brasil en particular, esto crea la oportunidad de utilizar contratos del Estado específicamente para promover la industria nacional, las pequeñas y medianas empresas, la agricultura de pequeña escala y las innovaciones tecnológicas. Además, las compras del sector público en materia sanitaria gozan de una protección especial. Como contrapartida, las compras de los niveles subnacionales fueron incluidas en el acuerdo.
El extenso texto del acuerdo ha sido publicado muy recientemente y hace falta un estudio profundo que permita dar cuenta de los posibles impactos. La falta de transparencia del proceso de negociación no permite que esté presente en la discusión pública la consideración a las apuestas estratégicas realizadas por el Mercosur, si es que existió un proceso de reflexión regional. Por otro lado, la UE se mantuvo estricta en su oferta sobre apertura comercial y no se desvió un solo milímetro en este aspecto.
No está claro cómo repercutirán estos cambios en el Mercosur. A lo largo de la extensa historia de negociaciones, el Mercosur siempre ha actuado sobre la base de la suma de los intereses nacionales. Si este acuerdo realmente marca un punto de inflexión, puede ser un giro favorable hacia una planificación de políticas regionales más sólida, por ejemplo, en el área productiva, que son hasta el momento virtualmente inexistentes. Esto podría crear la base para aprovechar al máximo las ventajas del acuerdo y gestionar conjuntamente los diversos impactos.
Sin embargo, si no se logra un acuerdo dentro del Mercosur, el escenario será muy diferente. Al no existir una estructura supranacional de toma de decisiones dentro del bloque, una entrada en vigor provisional del acuerdo -entre la UE y cada uno de los países del Mercosur que lo ratifiquen- podría producir una fragmentación del mercado regional. Este riesgo subraya la importancia de proceder con cohesión y coordinación dentro del Mercosur.
¿Por qué la UE estuvo dispuesta a hacer concesiones? El marco geopolítico deja cada vez menos margen de maniobra. China se ha consolidado como un socio comercial líder, un importante prestamista e inversor en la región. Beijing -al igual que Rusia- entregó vacunas contra el covid-19 cuando Europa no lo hacía y continúa expandiendo su Nueva Ruta de la Seda en forma de puertos y líneas ferroviarias. Al mismo tiempo, las posibles consecuencias de un segundo mandato de Donald Trump, incluida una inminente guerra comercial, hacen asomar nubarrones. En vista de estos acontecimientos, era hora de que Europa enviara una señal contundente, también contra la resistencia nacionalista dentro de la UE.
El acuerdo le otorga a la UE el acceso a un mercado de 260 millones de habitantes. El hecho de que Bolivia -un país que cuenta con 21% de las reservas de litio del mundo- se convirtiera este año en miembro pleno del Mercosur también puede haber sido motivador. El acuerdo podría verse como un avance hacia una genuina asociación con una región que comparte con la UE valores como la democracia y el multilateralismo. Podría marcar el comienzo de una relación que se aleje de un enfoque centrado exclusivamente en la política comercial y conduzca a una asociación más integral, basada en los pilares del diálogo y la cooperación. Según lo que ha expresado la Comisión Europea, se abre un periodo de al menos ocho meses para que el texto sea sometido a la discusión parlamentaria. Las intensas movilizaciones en contra en algunos países europeos y la reciente asunción del gobierno de Javier Milei en la Presidencia pro tempore del Mercosur son solo dos elementos que marcan que en estas semanas ocurrirán mucho más que revisión legal del texto aprobado. El acuerdo del 6 de diciembre es solo un primer paso.
Nota: la versión original de este artículo, en inglés, se publicó en IPG el 11/12/2024 y está disponible aquí. Traducción: Carlos Díaz Rocca.
