CETRI
Nécessité d’un nouveau partenariat
L’accord de Cotonou de juin 2000 entre l’Union Européenne et les 77 Etats d’Afrique, des caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi que sa révision en 2005, a mis l’accent sur l’importance de la participation des Acteurs Non Etatiques (ANE) au processus de développement. Cet objectif est intimement lié à l’Article 2 de l’Accord de Cotonou qui définit la participation des acteurs comme l’un des principes fondamentaux de la coopération. Cette participation n’est plus limitée à la mise en oeuvre de projets mais touche aussi bien les domaines de la formulation de la coopération ACP-UE que l’évaluation des résultats.
Ces dispositions, couplées à l’attention apportée aux processus de gouvernance économique, sociale et judiciaire offrent des perspectives prometteuses pour une participation élargie des acteurs à la gestion des processus de développement. Dès 1995, s’est engagée une réflexion avec le commissaire Pinheiro dans le sens de la préparation de l’Accord de Cotonou signé en février 2000, réflexion qui a tenu compte du nouvel environnement de la mondialisation et des leçons tirées des accords antérieurs.
L’accord de Cotonou qui constitue la quatrième étape dans l’évolution du cadre de coopération, a une durée de 20 ans. Il a introduit une rupture marquée par : l’impératif d’une révision profonde de la coopération UE - ACP pour mieux répondre aux défis et enjeux contemporains, la nécessité d’une différentiation plus grande dans le traitement des pays ACP par l’UE et celle d’établir un lien entre aide et performance au plan économique commerciale et politique, le besoin d’asseoir le régime des échanges entre UE et ACP sur des bases compatibles avec les règles de l’OMC (entrée en vigueur en 1995) et la nécessité d’une participation plus étroite des acteurs non étatiques dans le processus de coopération et de développement.
À partir des années 1980-1990, quatre facteurs viennent promouvoir la place des « autres » acteurs dans le cadre de la coopération au développement et du développement tout court : les limites de la Convention de LOME, le livre vert de la Commission Européenne, Le cycle de DOHA, l’implosion des régimes communistes sous influence soviétique.
La pensée libérale, dans la ligne du consensus de Washington, a recyclé les concepts de secteurs informels et de société civile dans la concertation et le dialogue social3 dans le cadre des politiques publiques d’aide au développement. À partir de la définition ramassée de la société civile proposée par Dominique Colas4, on peut considérer que la société civile en Afrique, à laquelle les bailleurs internationaux de l’aide au développement s’adressent, correspond aujourd’hui à tous ces acteurs collectifs, essentiellement les ONG qui, d’une part, ont accepté le rôle autrefois dévolu à l’État providence, de prendre en charge directement les activités de développement économique, social et culturel et qui, d’autre part, ont pris un rôle d’interpellation politique des pouvoirs publics. La tenue du premier rôle par les associations se fait dans deux directions : d’un côté, l’organisation et la gestion de la compassion et de la charité pour les plus pauvres et les victimes de crises qui resteront en dehors du marché mondial et, de l’autre, la mise en oeuvre de programmes de développement pour ceux qui peuvent y accéder.
Cela se traduit, chez les grands partenaires techniques et financiers au développement, par une multiplication de programmes dits participatifs visant à la structuration et au « renforcement des capacités » (selon la terminologie anglo-saxonne) des ONG pour qu’elles jouent bien leur rôle de fait pour qu’elles sous-traitent professionnellement ces programmes de développement en faveur des « populations défavorisées » dans le cadre des mots d’ordre néolibéraux de la lutte contre la pauvreté ou des objectifs du millénaire.
Ces approches dites participatives que ces programmes promeuvent sont les contemporaines du « nouvel humanisme » du discours sur le développement humain qui tente de concilier générosité et néolibéralisme.
Le concept de société civile est arrivé depuis peu dans la configuration développementaliste dans le sillage d’autres concepts comme celui de la « bonne » gouvernance ou de la lutte contre la pauvreté. Il fait partie de ces discours et représentations simplificatrices qui en disent plus sur l’idéologie de ceux qui les proposent que ce qu’ils sont censés décrire. Depuis les théories de l’organisation de la cité dans l’antiquité gréco-latine jusqu’à Gramsci, en passant par la théologie médiévale, la pensée libérale anglaise des XVIIIe et XIXe siècles, la pensée allemande du XIXe siècle, y compris le marxisme et l’école de la « dependencia » latino américaine et africaine représentée par Celso Furtado, André Gunderfrank ou Samir Amin, le concept de société civile a toujours été au coeur de la pensée politique quand il s’agit de théoriser la place et le rôle des individus dans l’organisation des institutions politiques, économiques ou religieuses pour la répartition des pouvoirs dans la gestion des affaires publiques. Cependant aucune des écoles de pensées n’a su « formaliser » cette société civile, la tâche opérationnelle laissée entre les mains des « experts » des institutions internationales.
Dans la pensée des « experts » des politiques de développement pour la participation active de la société civile à la conception et à la mise en oeuvre des politiques de développement, selon la formule la plus répandue et pour qu’elle puisse pleinement jouer son rôle, il faut agir dans deux directions. D’une part, l’organiser pour que les grandes thématiques du développement (santé, éducation, production agricole, droits humains etc.) soient animées face aux pouvoirs publics par des acteurs représentatifs et, d’autre part, la former pour que les ONG soient professionnelles dans la gestion des fonds qui leur seront alloués.
Dans le premier cas, on s’attèlera à structurer la société civile pour qu’elle soit institutionnalisée autour de faîtières5 ou de fédérations représentatives et légitimes. Dans le second cas, on renforcera ses capacités autour de vastes programmes de formation, d’accompagnement des acteurs ou de mise en oeuvre de micro projets au bénéfice des populations. Cette démarche au Sénégal correspond à la mise en oeuvre effective de la décentralisation qui devient « la donne » politique principale du projet de société à l’orée du 3ème millénaire6 par les domaines de compétences transférées. Mais à qui ?
Ce double objectif d’institutionnalisation et de professionnalisation de la société civile selon un schéma idéal a vite fait d’être battu en brèche. Toutes ces approches qui permettent d’abord le développement d’un appareillage conceptuel d’accompagnement et de renforcement des capacités, maintiennent en définitive sur le long terme, les acteurs de la société civile en Afrique dans une situation d’apprentissage permanent, de dépendance intellectuelle et de minorité politique. Comme dans le cas des réformes économiques proposées par la Banque mondiale aux États africains (Hibou, 1998), ces programmes d’appui à la société civile sont clairement normatifs sur les modèles et idéaux à mettre en oeuvre à partir d’arguments de scientificité.
Les structures de premier niveau seraient les structures de base (comités locaux, groupements paysans, associations de quartier). Les structures de 2ème niveau seraient les structures d’appui aux précédentes (ONGs de développement). Les structures de 3ème niveau searaient les regroupements régionaux ou thématiques et celles de 4ème niveau, les faîtières nationales. Ce modèle présenté sous forme d’une pyramide, pourrait uniquement avoir un intérêt descriptif voire pédagogique et participe d’une vision purement gestionnaire et technocratique des processus sociaux. Cependant les outils du cadre logique peuvent appréhender, calibrer et orienter les transformations voulues des processus financés à travers les indicateurs conçus au niveau central (Banque mondiale, UE, USAID) pour des actions liées à des essais de définition de la gouvernance, la promotion des droits humains, le processus de participation de la société civile dans la gouvernance politique, économique et sociale au Sénégal et enfin le financement du développement local ou la démocratie à la base avec le budget participatif.
Prenant le cas de l’Union Européenne, cinquante et une actions ont été financées pour le 9ème FED (2006 – 2009) pour une enveloppe globale de plus de 7 millions € (5 milliards de F CFA). Autant d’actions au moins devraient recevoir un financement au titre du 10ème FED (2010 -2013) avec une enveloppe globale de subventions à hauteur de 5.8 millions € (3,8 milliards de F CFA). Sur deux FED successifs, un peu moins de 10 milliards de F CFA devraient être « injectés » dans la société civile sénégalaise.
Dans l’abondante littérature issue de ces projets (études de faisabilité, rapports d’activités, notes conceptuelles, capitalisations, évaluations), la prise en compte des réalités du contexte sociétal se résume souvent à une analyse globale du contexte politique du pays ou à des considérations générales sur « les autres coopérations et spécificités culturelles » réduites, dans la plupart des cas, à des commentaires essentialistes, ethniques ou religieux ou tout droit sorti des statistiques IDH du système des Nations Unies. Tout se passe comme si les moteurs politiques et sociologiques des processus de changement social étaient évacués (Hibou, 1998).
Déconstruction des rôles et Glissement vers la sphère politique
La société civile au coeur des politiques de développement
Le second rôle, politique, est plus problématique pour les partenaires internationaux. En effet, la mouvance altermondialiste anti-libérale s’est également approprié le concept de société civile mais en lui donnant une signification plus militante. Elle la définit comme l’ensemble des citoyens organisés collectivement qui relaient dans l’espace public, vis-à-vis des États et du marché, les préoccupations des individus en se fondant sur l’accès aux droits civils, politiques, économiques, sociaux, culturels et environnementaux. Les différentes éditions du Forum social mondial depuis celui de Porto Allègre en 2001 jusqu’à celui de Dakar en 2011, revendiquent le concept de société civile. Cette sorte d’alliance objective autour du concept de société civile (à la limite toutefois de l’exclusion des opérateurs du marché) entre les institutions néolibérales et les mouvements sociaux anti-systémiques a mis la société civile au coeur des politiques de développement au prix d’une véritable ambiguïté : d’un côté, le concept est opérationnel en définissant une large catégorie d’acteurs pour la mise en oeuvre de politiques de développement, de l’autre, il est politique en proposant une pensée politique pour fonder les revendications des citoyens du pays sur leur propre développement.
L’un des résultats atteints par le programme de soutien à la société civile sénégalaise sous le 9ème Fed a produit un résultat jusqu’ici non évaluée politiquement : 11 porteurs de projets ANE accèdent à des fonctions politiques au niveau décentralisé à l’issue des élections locales de 2008. De Pata dans le Fouladou (1 élu maire) en passant par Fatick (5 élus) Thiès (4 élus) ou Tambacounda (1 élu), la société civile prend le « pouvoir ». Ce que les développementalistes appelleraient un développement inattendu des actions financés. Ils avaient les moyens (subventions) et les connaissances nécessaires (formation) pour accéder aux commandes de leurs cités. Ces digressions créatives7 sont-elles pour autant prises en compte par les études de faisabilité des programmes dans le cadre du FED où le seul outil disponible est le cadre logique qui est utilisé pour formaliser une vision purement gestionnaire et technocratique des processus sociaux que les programmes sont sensés promouvoir ou accompagner ? Ces programmes qui travaillent avec les références conceptuelles utilisés dans le cadre des programmes de construction de routes, de ponts ou d’hydraulique sont ils adaptés ? Les « indicateurs objectivement vérifiables » sont devenus les références et sont censés assurer la compréhension des résultats, des activités, l’atteinte des résultats et des cibles. Les rapports de forces, les mouvements sociaux, les luttes sociales, syndicales et politiques qui caractérisent la construction historique du Sénégal ou des autres pays ACP sont-ils pris en compte par ces outils ?
Nouvelles dynamiques citoyennes
Les programmes société civile ont nécessairement une dimension politique. Le dialogue politique entre l’Union Européenne et la société civile s’imposerait alors naturellement et objectivement afin d’intégrer des concepts spécifiques à cette composante de la coopération au développement et prendre en compte les dynamiques qui se développement au sein des ANE. Le terme gestion de programme ANE devrait être utilisé dans son sens le plus large et souligner la nécessité de ne pas seulement se focaliser sur le développement des ressources (procédures financières du FED). Il devrait aussi gérer le développement d’un contre pouvoir qui assure une implication durable pour les générations futures des différents segments de la société non étatique en intervenant dans un cadre holistique mais aussi en prenant en compte la dimension sociale, participative, et institutionnelle et la durabilité (dans tous les sens du terme : environnementale, politique, sociale, culturelle, économique, financière et juridique)8. Ce cadre très large consiste à s’écarter des approches sectorielles et à susciter la durabilité grâce à la création d’une plateforme, pour le gouvernement et les acteurs, destinée à assurer la planification et la mise en oeuvre, ainsi que la résolution des conflits d’intérêts.
Le phénomène issu du mouvement du 23 Juin 2011 au Sénégal, le mouvement « Y’en a marre » et d’autres initiatives dites citoyennes – Nouveau Type de Sénégalais (NTS)- remet en cause toutes les certitudes relatives à la cohérence de la légitimité technocratique et gestionnaire et à la conception de la société civile. Tous les segments de la société civile sont mis à contribution. De la logique verticale ou horizontale des activités des cadres logiques des projets de la société civile, s’est substitué de nouvelles logiques et enjeux politiques. Le rôle de contre-pouvoir jadis dévolu à la presse (selon le modèle américain) est saisi par cette société civile (ANE).
La période pré électorale au Sénégal est intéressante de déconstructions de la société civile. Tous les segments sont actifs : des acteurs défenseurs des Droits de l’homme, à ceux luttant contre la corruption, par ceux qui promeuvent la « participation » citoyenne à la vie publique. On peut en citer quelques structures (Raddho, CNES, Forum Civil, SAES, CUSE, ONDH…).
En outre sur les 14 candidats déclarés à l’élection présidentielle, 6 se reconnaissent de la société civile, ce qui participe à renforcer le brouillage de la frontière entre la société dite civile et les partis politiques. La pensée des « experts » des politiques de développement face à ces développements reste confuse. Le volet formation renforcement des capacités promu par la coopération internationale comme base du mouvement ANE devient caduc et remplacé par « l’action » vers la prise en charge effective des thématiques du développement (santé, éducation, production agricole, droits humains etc.) face aux pouvoirs publics.
Les spécificités de cette réaction sont que les nouveaux acteurs de la société civile revendiquent qui un mouvement dit horizontal, c’est-à-dire qu’aucune hiérarchie n’existe en principe entre les personnes participantes (principe de la subsidiarité), qui des mouvements qui ne sont liés à aucun parti politique et d’autres non violents et qui transcendent les classes sociales, les confréries et les religions. C’est la première fois que des mouvements d’une telle ampleur dénoncent le système politique et remettent en cause la représentativité des partis politiques qui ont tout fait pour les contrôler sans succès.
Bien que les manifestants forment un groupe assez hétérogène, ils mènent une lutte commune : le rejet de la démarche des politiques, la lutte contre la corruption et l’impunité gage d’une véritable démocratie. Le Sénégal n’aurait peut être jamais connu ainsi pas connu une seconde alternance démocratique sans le sursaut populaire du 23 Juin 2011 aux portes de l’Assemblée nationale pour un rejet sans appel de la tentative de modification de la constitution à la veille des élections.
Les mouvements s’accompagnent notamment d’une réflexion critique quant au système politique sénégalais. Ainsi la plateforme des ANE (regroupant 500 organisations membres issues des familles d’acteurs de la société civile, des syndicats et du secteur privé), avait déployé quelques 450 observateurs pour suivre les élections sur l’ensemble du territoire national, pendant que d’autres siégeaient au Comité de veille. Cette démarche, la première du genre, devrait amener les experts concepteurs de stratégies de la coopération à se poser des questions sur le rôle et l’implication des acteurs dits de la société civile face à la mise en cohérence des politiques d’appui qui doit se construire dans le temps mais surtout repenser les critères de leur choix, la détermination de leurs indicateurs, leur suivi et leur évaluation.
(Prendre en compte ces nouveaux acteurs poserait à nouveau le concept d’ANE qui est loin d’être homogène. Dans la plupart des cas, celui de société civile est interchangeable avec celui d’ANE et la lecture de l’article 6 des accords de Cotonou à propos de la société civile « sous toutes ses formes et selon les caractéristiques nationales » n’aide pas vraiment à la clarification. Il ne s’agit pas ici de revenir sur la notion de société civile, mais de tenter de montrer qu’une pensée politique déficiente sur la question, accompagnée d’un appareillage conceptuel et technique de mise en oeuvre rigide et inadapté, peut avoir des conséquences dans les discours (contradictions inévitables) et les méthodes d’où la question de la pertinence de leur efficacité et donc de leur légitimité. Alors que, ces mêmes partenaires au développement, se donnent pour objectif la mise en place des mécanismes pour impliquer ces organisations dans la définition, la mise en oeuvre et l’évaluation des stratégies et programmes de développement qui intègrent forcément une dimension politique. Cette exigence de pertinence touche tant la mise en cohérence des politiques de coopération au développement que l’harmonisation des divers instruments existants (approche projet, programme thématiques …). Ainsi sur la concertation entre les partenaires techniques et financiers (dans le cadre de stratégies nationales de réduction de la pauvreté) et les Acteurs eux-mêmes, le défi consiste à traduire de manière opérationnelle des considérations que tout le monde met en avant, comme les 3 C (Cohérence, Coordination, Complémentarité).
Le paradoxe est que la procédure de l’appel à proposition, seul outil de sélection des ANE à financer et qui devrait sélectionner les acteurs qui ont le plus besoin de renforcement de leurs capacités ou de moyens, a pour résultat de sélectionner les acteurs les plus performants et qui maîtrisent mieux le cadre logique selon le format du bailleur.
Le second paradoxe a trait aux outils de suivi et d’évaluation des actions menées sur le terrain par les porteurs de projets pour la validation de leurs résultats. Les cadres logiques des activités menées par les ANE sauraient-elles être évaluées sur la base d’une matrice de cadre logique conçue en amont des actions de terrain exécutées ? Certainement pas.
Ces prises de conscience devraient changer fondamentalement les lignes du débat (surtout au niveau des experts) à partir des initiatives à la base pour développer une pensée politique critique des principes de l’aide au développement.
Notes :
1 Coordonnateur de projet sur programme FED. L’auteur s’exprime à titre personnel
2 Economiste Expert mounirfal@yahoo.fr
3 Le Sénégal en quête d’une croissance durable. Abdoulaye Diagne et Gaye Daffé (éds) CREA-Karthala (2002)
4 « La société civile c’est la vie sociale organisée selon sa propre logique notamment associative qui assurerait la dynamique culturelle et politique » (Colas, 1992)
5 Floridi M., Sanz Corella B., 2009 « Etude de capitalisation des programmes d’appui au renforcement des capacités des ANE sous le 9ème FED. IBF International Consulting.
6 Aspects socio culturels de la relance et du développement. Cheikh Ibrahima NIANG. CREA-Karthala (2002)
7 Mike SINGLETON, Université Catholique de Louvain, Faculté Ouverte de Politique Economique et Sociale 1996
8 Meine Pieter Van Dijk et Al. Global Value Chains : Linking Local Producers from Developing Countries to International Markets Janvier 2011
Bibliographie :
Abdoulaye Diagne et Gaye Daffé (éd) Le Sénégal en quête d’une croissance durable. CREA-Karthala (2002)
Cheikh Ibrahima NIANG. Aspects socio culturels de la relance et du développement. CREA-Karthala (2002) p 155
Colas D. Le glaive et le fléau : généalogie du fanatisme et de la société civile, Paris Grasset 1992.
Floridi M., Sanz Corella B., « Etude de capitalisation des programmes d’appui au renforcement des capacités des ANE sous le 9ème FED. IBF International Consulting. 2009
Meine Pieter Van Dijk et Al. Global Value Chains : Linking Local Producers from Developing Countries to International Markets Janvier 2012
Mike SINGLETON, Université Catholique de Louvain, Faculté Ouverte de Politique Economique et Sociale 1996
